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       IL PROGRAMMA PER LA
   RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA
         DEGLI EDIFICI DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CENTRALE.
     Sintesi istruttorie ENEA-GSE e
   approfondimento istruttorie ENEA




               Gennaio 2024




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Autori: Laura Ronchetti, Paolo Signoretti, Nicolandrea Calabrese - Laboratorio efficienza energetica negli Edifici e
Sviluppo Urbano di ENEA



Collaboratori: Vincenzo Del Fatto, Roberto Guida, Christian Ferrante, Loriana Pazzola, Francesca Pagliaro



Gennaio 2024




Per chiarimenti sui contenuti della pubblicazione rivolgersi a:

              Dipartimento Unità per l’Efficienza Energetica
              Centro Ricerche ENEA Casaccia
              Via Anguillarese, 301
              00123 S. Maria di Galeria - Roma
              e-mail: efficienzaenergetica@enea.it
Il Rapporto è disponibile in formato elettronico sul sito internet www.efficienzaenergetica.enea.it.

Si autorizza la riproduzione a fini non commerciali con la citazione della fonte.

Il Programma per la Riqualificazione Energetica degli edifici della Pubblica Amministrazione Centrale. Sintesi
istruttorie ENEA-GSE e approfondimento istruttorie ENEA 2024
2024          ENEA Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile




                                                            iii
Indice
1     Introduzione .............................................................................................................................................. 5
2     Il Programma per la Riqualificazione Energetica degli edifici della Pubblica Amministrazione Centrale . 6
    2.1        I principali risultati dell’attività istruttoria ENEA e GSE ................................................................... 7

3     I principali risultati delle istruttorie ENEA ............................................................................................... 10
    3.1        Inquadramento generale sulle proposte ammesse e stato di fatto degli edifici ........................... 10

    3.2        Analisi degli indici di prestazione e dei dati dimensionali.............................................................. 14

    3.3        Analisi dei dati di consumo ............................................................................................................ 15

    3.4        Analisi degli interventi.................................................................................................................... 16

    3.5        Dati su finanziamenti e risparmi .................................................................................................... 18

4     Criticità e linee evolutive del PREPAC...................................................................................................... 21
5     Conclusioni .............................................................................................................................................. 22
6     Note metodologiche ................................................................................................................................ 22
7     Bibliografia ............................................................................................................................................... 23
8     Allegato .................................................................................................................................................... 24




                                                                                 4
1 Introduzione
Secondo le stime della Commissione Europea [1] le emissioni annue di gas serra nel mondo al 2021 sono in
crescita del 67% circa rispetto al 1990. In controtendenza rispetto a questo andamento, l’Europa ha attuato
una serie di politiche virtuose che hanno consentito la riduzione delle proprie emissioni del 27%, ponendosi,
con l’Accordo di Parigi, obiettivi ancora più lungimiranti, quali la riduzione di emissioni di CO2 di almeno il
55% entro il 2030 e il raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050, finalizzati con l’emanazione
della direttiva (UE) 2023/1791 [2]. Secondo l’Agenzia Internazionale dell’Energia [3] gli edifici e il settore delle
costruzioni sono responsabili insieme del 30% del consumo globale finale di energia e del 27% delle emissioni
complessive. Solo nell’UE gli edifici sono responsabili del 40% del consumo finale di energia e del 36% delle
emissioni di CO2, mentre il 75% degli edifici è considerato energeticamente non efficiente. In questo senso,
il raggiungimento di un parco immobiliare decarbonizzato assume un ruolo cruciale ai fini del raggiungimento
degli obiettivi comunitari.
Secondo un’analisi ENEA condotta sui dati contenuti nel portale del SIAPE 1, in Italia il 70% degli edifici privati
e il 60% degli edifici pubblici o ad uso pubblico è classificato secondo le classi energetiche E, F e G, come
mostrato in Tabella 1-1.
                    Tabella 1-1 – Diffusione di edifici per proprietà e classe energetica (fonte SIAPE)
                                       EDIFICI PUBBLICI O AD USO PUBBLICO DISTINTI PER DESTINAZIONE D’USO (DPR 412/1993)

      CLASSE     EDIFICI      E.1        E.2 Edifici    E.3 Edifici        E.4 Edifici    E.5 Edifici      E.6       E.7 Edifici   E.8 Edifici
    ENERGETICA   PRIVATI    Edifici       adibiti a      adibiti a         adibiti ad     adibiti ad     Edifici     adibiti ad     adibiti ad
                           adibiti a       uffici       ospedali,           attività       attività      adibiti      attività       attività
                           residenz                     cliniche o        ricreative,    commercial        ad       scolastiche    industriali
                               a                       case di cura       associative                    attività                      ed
                                                                           o di culto                   sportive                   artigianali

        A4       193639      469            128            33                 119            113           57          259             20

        A3       106623      419            115            36                 103            109           40          219             12

        A2       126731      576            148            41                 171            182           50          229             11

        A1       153887      709            242            97                 250            366           75          275             26

        B        195348      1286           432            126                493            727          104          383             60

        C        346925      1655           706            252                784           1185          230          816             68

        D        695019      3989          1313            409                839           1545          289          1773           138

        E        990679      7250          1226            231                454           1363          195          1314           131

        F        1392948     9176          1232            147                368           1339          179          686            143

        G        1947653     8003          1192            116                511           2048          184          442            426

      Totale     6149452    33532          6734           1488               4092           8977         1403          6396          1035


In recepimento alla direttiva (UE) 2012/27 sull’efficienza energetica [4] e alla successiva direttiva
2018/2002/UE [5], l’Italia ha emanato il D. Lgs. 102/2014 [6] e il D. Lgs. 73/2020 [7] che concorrono al
conseguimento dell’obiettivo nazionale di risparmio energetico definito come segue:
1. nella riduzione, entro l’anno 2020, di 20 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio (tep) dei consumi di
energia primaria (15,5 milioni di tep di energia finale) conteggiati a partire dal 2010;
2. nel contributo nazionale minimo di efficienza energetica al 2030 notificato alla Commissione Europea (CE)
con il Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC), il quale prevede con il nuovo scenario una
riduzione delle emissioni di gas serra entro il 2030 del 33% rispetto al 2005 nel settore ETS.

Per il coordinamento degli interventi e delle misure per l’efficienza energetica anche degli edifici della
pubblica amministrazione, è stata istituita una Cabina di Regia, oggi composta dal Ministro dell’Ambiente e

1
    Dati aggiornati a dicembre 2023

                                                                      5
della Sicurezza Energetica (MASE), che la presiede, dal Ministro delle imprese e del Made in Italy (MIMIT),
dal Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti (MIT) e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze (MEF). Tra
le funzioni assegnate alla Cabina di Regia rientra la predisposizione di programmi per il finanziamento di
interventi di miglioramento della prestazione energetica degli immobili della pubblica amministrazione, con
particolare riferimento agli immobili ospedalieri, scolastici e universitari, agli impianti sportivi e all’edilizia
residenziale pubblica.

2 Il Programma per la Riqualificazione Energetica degli edifici della
  Pubblica Amministrazione Centrale
Tra le misure programmatiche volte al conseguimento degli obiettivi nazionali di risparmio energetico rientra
il Programma per la Riqualificazione Energetica degli edifici della Pubblica Amministrazione Centrale
(PREPAC), istituito dall’art. 5 del D.Lgs 102/2014 e ss.mm. [6], al fine di contribuire alla riqualificazione
energetica di almeno il 3% annuo della superficie coperta utile climatizzata del patrimonio edilizio pubblico.
Il Decreto, all’interno del suo articolato, assegna all’Amministrazione Pubblica il ruolo di soggetto guida nella
trasformazione del parco edilizio nazionale verso un sistema ad alta efficienza. In quest’ottica una funzione
di rilievo è assunta dalle autorità̀ governative centrali e dagli organi costituzionali che sono i soggetti a cui è
indirizzato il PREPAC.
Il coordinamento e il monitoraggio dello stato di avanzamento del programma sono stati assegnati alla Cabina
di Regia per l’efficienza energetica che si avvale anche del supporto tecnico-scientifico dell’Agenzia Nazionale
per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) e del Gestore dei Servizi
Energetici (GSE).
Il Decreto 16 settembre 2016 (D.M. PREPAC) [8], che contiene le modalità di attuazione del programma,
prevede l’elaborazione di proposte progettuali di interventi di efficienza energetica raccomandati da una
specifica Diagnosi Energetica o dall’Attestato di Prestazione Energetica (APE) su edifici di proprietà e a uso
della PA, inclusi gli immobili periferici, inseriti nell’applicativo Iper del Portale PA dell'Agenzia del Demanio.
Sono esclusi dal programma gli immobili:
a) con superficie coperta utile inferiore a 250 m2;
b) vincolati ai sensi del D.Lgs 42/2004 [9] nella misura in cui il rispetto di determinati requisiti minimi di
prestazione energetica risulti incompatibile con il loro carattere, aspetto o contesto, o pregiudizievole alla
loro conservazione;
c) destinati a scopi di difesa nazionale, ad eccezione degli edifici adibiti ad alloggi di servizio o ad uffici per le
forze armate e altro personale dipendente dalle autorità preposte alla difesa nazionale;
d) adibiti a luoghi di culto e allo svolgimento di attività religiose.

Le PA centrali che intendono partecipare al Programma devono presentare delle proposte progettuali entro
il 15 luglio di ogni anno; a seguito delle risultanze delle attività istruttorie tecniche-economiche realizzate da
ENEA e GSE, le proposte ritenute ammissibili dalla Cabina di Regia vengono inserite in una specifica
graduatoria di merito, e, nei limiti delle risorse annualmente disponibili, ammesse a finanziamento fino al
100% della spesa esposta e rimasta a carico dell’Amministrazione proponente, nei limiti delle risorse
annualmente disponibili e tenendo conto di eventuali cofinanziamenti.
Nel periodo 2014-2020 sono stati messi a disposizione 355 milioni di euro, mentre per il decennio 2021-2030
le risorse finanziarie ammontano a 75 milioni di euro/anno. La graduatoria di merito viene stilata sulla base
di specifici criteri di valutazione quali il costo del kWh risparmiato, l’entità del cofinanziamento e i tempi di
realizzazione, e riserva il 20% delle risorse disponibili ai progetti esemplari, ovvero quelli che prevedono
contemporaneamente interventi sull’involucro e sugli impianti tecnici e risparmi di energia primaria non
inferiori al 50% dei consumi attuali. I criteri generali e le indicazioni operative per la predisposizione e la
presentazione delle proposte progettuali ai fini dell’ammissione al PREPAC sono illustrate nelle Linee guida
                                                         6
[10], redatte nel 2017 da ENEA e GSE. Così come previsto dall’art.16 del D.M. PREPAC [8] nonché dall’art.13
del D.Lgs 102/2014 (modificato dal D.Lgs 73/2020) [6], nei dieci anni trascorsi, ENEA e GSE sono state
costantemente impegnate con le Pubbliche Amministrazioni Centrali, e con i professionisti incaricati, in
attività di informazione, formazione e assistenza finalizzate a favorire l’acquisizione dello specifico know-how
e quindi a migliorare qualitativamente e quantitativamente le proposte progettuali presentate.

2.1 I principali risultati dell’attività istruttoria ENEA e GSE
Nei primi 10 anni di attività del programma (2014-2023) sono state presentate 677 proposte progettuali. Al
2022 le proposte ammesse a finanziamento sono state poco più del 48% (Figura 2-1) e hanno interessato una
superficie climatizzata pari a circa 2,6 milioni di m2 che equivale, in termini di tasso medio di superficie
riqualificata di proprietà della Pubblica Amministrazione Centrale, ad un valore prossimo al 2% l’anno (Tabella
2-1).
Nel periodo 2014-2022 i risultati raggiunti non sono stati pienamente in linea con gli obiettivi fissati in fase
programmatica circa il contributo fornito dal PREPAC al target definito dall’ex art .5 comma 1 D.Lgs 102/2014
[6]. I motivi principali di questo mancato raggiungimento degli obiettivi attesi, se si escludono le inevitabili
criticità riscontrate nell’avvio del programma (2014), sono riconducibili a diversi fattori che si possono così
riassumere:
    -   decremento del numero di proposte presentate a partire dall’anno 2019, sia per effetto della fase
        pandemica COVID 19 (2020), sia per la mancata partecipazione, per motivi attuativi e per il ricorso
        ad altre fonti di finanziamento, di importanti Amministrazioni quali i Vigili del Fuoco e il Ministero
        della Giustizia;
    -   scarsa qualità tecnica (basso tasso di ammissibilità) delle proposte presentate nel periodo
        antecedente alla pubblicazione delle Linee guida PREPAC [10] ma anche in quello successivo alla fase
        post pandemica;
    -   riduzione significativa (-60%) della superficie media climatizzata degli edifici oggetto di intervento
        delle proposte presentate nel triennio 2020-2022; si è infatti passati da una superficie media di circa
        10.000 m2 (anni 2015-2019) ad una di circa 4.000 m2.
                                                       Figura 2-1 – Progetti presentati e finanziati nel periodo 2014-2022

                                         140                                                                                                                    80%



                                                                                                                                                                70%
                                         120
                                               70%
                                                                                                                             66%
                                                                                                                                                                60%
                                         100                                                                        60%
                                                                                                        56%




            N. di proposte progettuali
                                                                                                                                                                50%
                                         80
                                                                                          47%                                                            47%
                                                                39%                                                                                             40%
                                                                                                                                             41%
                                         60                                   36%
                                                                                                                                                                30%


                                         40
                                                                                                                                                                20%


                                         20
                                                                                                                                                                10%



                                          0                                                                                                                     0%
                                                2014        2015          2016          2017         2018           2019     2020            2021        2022

                                                            N. di proposte presentate           N. di proposte ammissibili         Tasso ammissibilità




                                                                                                    7
                 Tabella 2-1 – Numero di proposte ammissibili, superficie e finanziamento concesso per anno
                                                            N. proposte   Finanziamento    Superficie [m2]
                                                 ANNO
                                                            ammissibili         [€]
                                               2014        21             10 769 620       175 672
                                               2015        47             62 228 613       561 044
                                               2016        32             62 187 904       361 320
                                               2017        39             38 952 032       328 951
                                               2018        56             96 895 699       490 645
                                               2019        35             46 705 815       342 011
                                               2020        29             32 045 112       89 180
                                               2021        21             31 235 525       130 836
                                               2022        30             48 646 631       86 084
                                               Totale      310            429 666 948      2 565 693


L’ammontare complessivo del finanziamento accordato in questi anni è stato prossimo ai 430 milioni di euro,
con un valore medio per proposta pari a circa 1,4 milioni di euro. Anche se il campo di variabilità economica
delle richieste è stato molto ampio, il 60% non ha superato il milione di euro e solo nel 10% dei casi è stato
superiore ai 3 milioni di euro. I progetti economicamente più significativi sono stati presentati soprattutto
dal Ministero della Difesa, di cui 11 proposte hanno superato i 5 milioni di euro. Allo stesso Ministero spetta
anche il primato dei fondi assegnati, avendo ottenuto oltre il 54% delle risorse complessive (circa 235 milioni
di euro). La Tabella 2-2 mostra il numero di proposte presentate complessivamente dal 2014 al 2023 per
amministrazione: il 96% è stato presentato da quattro Ministeri (Difesa, Economia, Interno e Giustizia).
                      Tabella 2-2 – Numero di proposte per amministrazione proponente, periodo 2014-2023
                                                    AMMINISTRAZIONI                         N. proposte presentate
                                 Ministero della Difesa (EI, AM, MM, Capitanerie, CC)                294
                                 Ministero dell'Economia (GdF + progetto Ministero)                  181
                                 Ministero dell'Interno (VVF, PS, Prefetture)                        149
                                 Ministero della Giustizia                                            25
                                 Presidenza del Consiglio dei Ministri                                7
                                 Ministero dello Sviluppo Economico (ICE compreso)                    5
                                 Ministero delle infrastrutture                                       4
                                 Ministero della Salute                                               3
                                 MIBACT                                                               3
                                 Ministeri degli Affari Esteri                                        1
                                 CNEL                                                                 1
                                 IIT                                                                  1
                                 Altre (Non PA Centrale)                                              3
                                 Totale                                                              677


Inoltre, come mostrato in Tabella 2-3, le PA centrali che hanno partecipato al programma PREPAC nel periodo
2014-2023 sono anche proprietarie di poco meno del 99% degli immobili e già inseriti nell’inventario definito
a partire dai dati IPER 2 (Agenzia del Demanio).
        Tabella 2-3 – PA partecipanti e non al PREPAC 2014-2023: numero % di edifici e % di superficie riscaldata
           PA                                                                                                                      % di
                                                                                                                      N. % di
       partecipanti                  AMMINISTRAZIONE CENTRALE                       Amministrazioni utilizzatrici               superficie
                                                                                                                      edifici
         (si/no)                                                                                                                riscaldata
                                                                                   Ministero dell'Interno, Arma dei
            Si          Ministero dell'Interno                                     Carabinieri, Polizia di Stato,     40,14       27,55
                                                                                   Vigili del Fuoco, Prefettura
                                                                                   Guardia di Finanza + 1 progetto
            Si          Ministero dell'Economia e delle Finanze                                                       18,43       14,09
                                                                                   MEF
                                                                                   Corpo Capitanerie di Porto,
            Si          Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti             Guardia Costiera,                   9,72       4,72
                                                                                   Provveditorato OO.PP.
                                                                                   Dip. Amministrazione
            Si          Ministero della Giustizia                                  Penitenziaria, Dip. Giustizia       9,11       41,91
                                                                                   minorile e affini
            Si          Ministero della Salute                                                                         0,91       0,18
            Si          Ministero per i Beni e le Attività Culturali                                                   3,01       1,90
            Si          Consiglio di Stato                                         TAR                                 0,14       0,12
            Si          Ministero degli Affari Esteri                                                                  0,05       1,35


2
    Dati IPER aggiornati al 2017.

                                                                           8
        PA                                                                                                                     % di
                                                                                                                  N. % di
    partecipanti                AMMINISTRAZIONE CENTRALE                          Amministrazioni utilizzatrici             superficie
                                                                                                                  edifici
      (si/no)                                                                                                               riscaldata
         Si        Consiglio Nazionale Economia e Lavoro                                                           0,02          -
                                                                                 Corpo Forestale, Aeronautica
         Si        Ministero della Difesa 3                                      Militare, Esercito Italiano,     15,86       2,81
                                                                                 Marina Militare
        Si         Presidenza del Consiglio dei Ministri                                                           0,33       1,10
        Si         Ex-Ministero dello Sviluppo Economico                                                           0,96       1,95
        No         Corte Dei Conti                                                                                 0,33       0,01
        No         Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali                                       0,28       1,28
                   Ex- Ministero dell'istruzione, dell'università e della
        No                                                                                                         0,21       0,47
                   Ricerca
                   Ex- Ministero dell'Ambiente, Tutela del Territorio e del
        No                                                                                                         0,21       0,03
                   Mare
        No         Agenzia Del Demanio                                                                            0,09        0,04
        No         Avvocatura Dello Stato                                                                         0,05        0,01
        No         ISTAT                                                                                          0,05        0,29
        No         Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali                                                 0,07        0,17
        No         ANBSC                                                                                          0,02        0,004
                                                                                             PA PARTECIPANTI      98,69       97,69
                                                                                         PA NON PARTECIPANTI      1,31        2,31
                                                                                                     TOTALE        100         100


Tra i criteri di valutazione per la definizione delle graduatorie di merito previsti dal D.M. PREPAC [8], il
parametro con il maggior peso percentuale è quello relativo al costo dell’energia risparmiata, ovvero il
rapporto tra costo ammissibile totale, in euro, e il risparmio di energia primaria, stimato nell’arco della vita
tecnica del progetto. Nel periodo 2016-2022, la distribuzione dei valori del costo dell’energia risparmiata è
stata caratterizzata da una elevata variabilità e da un valore medio prossimo ai 145 euro/MWh (Tabella 2-4).
         Tabella 2-4 – Costo dell’energia risparmiata (euro/MWh): analisi statistica descrittiva (2016-2022)
                                                 Parametro di analisi                    Valore
                                                 Media                                   144,7
                                                 Errore standard                           5,2
                                                 Mediana                                 129,0
                                                 Moda                                     85,0
                                                 Deviazione standard                      81,3
                                                 Varianza campionaria                   6603,6
                                                 Curtosi                                   7,8
                                                 Asimmetria                                2,0
                                                 Intervallo                              644,4
                                                 Minimo                                   25,7
                                                 Massimo                                 670,1
                                                 Livello di confidenza (95,0%)            10,3


La distribuzione è asimmetrica positiva (la media è superiore alla mediana), ovvero la curva di frequenza ha
una coda più lunga a destra del massimo centrale definito dalla moda (Figura 2-2); dalla stessa curva si può
osservare che, per circa il 90% dei casi, i valori assunti dal costo dell’energia risparmiata non superano i 250
euro/MWh.




3
 I dati relativi al Ministero della Difesa sono parziali in quanto non comprensivi di molti edifici dell’Esercito e della
Marina Militare.

                                                                        9
   Figura 2-2– Proposte PREPAC (2016-2022): distribuzione cumulata del costo dell’energia primaria risparmiata
                        50                                                                                                            100%

                                                                                                                                      90%

                        40                                                                                                            80%

                                                                                                                                      70%

                        30                                                                                                            60%


            Frequenza
                                                                                                                                      50%

                        20                                                                                                            40%

                                                                                                                                      30%

                        10                                                                                                            20%

                                                                                                                                      10%

                         0                                                                                                            0%
                             0   25   50   75   100   125   150   175    200    225   250   275   300   325    350   375   400 >400
                                                                        Classe (€/MWh)

                                                      frequenza della classe          distribuzione cumulata



3 I principali risultati delle istruttorie ENEA
Al fine di raccogliere e analizzare i dati delle proposte progettuali presentate nel periodo 2014-2022, istruite
da ENEA e ammesse a finanziamento, l’ENEA ha predisposto un database dedicato che consente di restituire
un insieme di informazioni relative alle caratteristiche di 169 proposte progettuali, corrispondenti al 55%
della totalità delle proposte finanziate, e lo stato relativo alla prestazione energetica degli edifici interessati,
ben 340 per una superficie complessiva di circa 1,3 milioni di m2. Le informazioni raccolte nel portale si
possono suddividere in informazioni relative alla singola proposta progettuale e informazioni più specifiche
relative agli edifici. Per le proposte progettuali sono noti l’anno di presentazione, l’ubicazione del complesso,
i dati sulla superficie riqualificata e l’importo richiesto a finanziamento, e altri dati più specifici quali quelli di
consumo, quelli relativi agli interventi proposti e ai relativi costi connessi, i risparmi annui di energia e le
emissioni di CO2 evitate. Relativamente agli edifici coinvolti, nelle proposte si possono desumere l’anno di
costruzione, la zona climatica, la tipologia costruttiva del fabbricato nonché le tipologie impiantistiche in uso
e altri dati energetici contenuti negli Attestati di Prestazione Energetica (APE), quali la classe energetica e i
relativi indici di prestazione energetica.

3.1 Inquadramento generale sulle proposte ammesse e stato di fatto degli edifici
La distribuzione territoriale delle 169 proposte progettuali evidenzia che il 50% proviene esclusivamente da
Lazio, Puglia, Campania ed Emilia-Romagna (Figura 3-1); queste sono anche quelle regioni che hanno richiesto
maggiori finanziamenti. Nell’allegato al presente rapporto si riporta una tabella riepilogativa della
distribuzione geografica degli importi finanziati. In termini di finanziamenti assegnati, il Centro Italia è al
primo posto con ben 109 Milioni di euro, seguito dal Nord-Est (46 Milioni), dal Sud (43 Milioni) e dal Nord-
Ovest e le Isole con rispettivamente circa 14 e 13 Milioni di euro. A scala regionale, i finanziamenti minori
sono stati accordati ad Abruzzo, Basilicata, Molise, Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige con valori inferiori ai
2 Milioni di euro. Roma e Napoli sono invece i comuni con i valori più alti di finanziamento concesso.
Analizzando la provenienza per Amministrazione (Figura 3-2) risulta che circa il 30% delle proposte presenti
nel database riguarda la Guardia di Finanza; in termine di metri quadrati di superficie utile climatizzata, degli
edifici oggetto di intervento, circa 740 mila m2 (ovvero il 56% del totale) riguardano gli interventi presentati
da Marina Militare, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, Vigili del Fuoco e Guardia di Finanza.



                                                                               10
                                                                              Figura 3-1– Numero di proposte per Regione




                                                            Figura 3-2– Distribuzione del numero di proposte progettuali per Amministrazione
                                                  250                                                                                                         60




   Superficie utile riscaldata (migliaia di m2)
                                                                                                                                               55
                                                                                                                                                              50
                                                  200

                                                                                                                                                              40
                                                  150                                                                                36
                                                                                                                                                              30
                                                                                                                                          26
                                                  100
                                                                                                                                                              20
                                                                                                                                                    18
                                                  50                                                                                                     13
                                                                                                                                                              10
                                                                                       6
                                                                               4                 3                 3
                                                   0    1        1      1                                  1             1                                    0




                                                                                     Superficie utile riscaldata       n. pratiche



Dato l’elevato numero di interventi finanziati per la riqualificazione di caserme e penitenziari, la categoria E.1
(1) bis 4 rappresenta la destinazione d’uso prevalente. Si osserva in proposito che le proposte presentate dal
Ministero della Giustizia e oggetto di finanziamento sono state istruite esclusivamente dall’ENEA: queste
riguardano interventi su 100 edifici distribuiti su 17 complessi penitenziari per una superficie utile pari a circa
261 mila m2, ovvero circa l’8% della superficie totale dei 198 penitenziari presenti in Italia, pari a circa 3
milioni secondo i dati contenuti nello STREPIN [8]. La superficie riqualificata ad uso ufficio e ad uso caserma
è pari rispettivamente a circa 380 mila m2 e 470 mila m2. In Tabella 3-1 sono state riportate le destinazioni

4 E.1(1) bis: collegi, conventi, case di pena e caserme, come definito nei “Chiarimenti in materia di efficienza energetica in edilizia” di Ottobre 2015
alla FAQ n. 8.

                                                                                                        11
d’uso specifiche dei fabbricati suddivise per i relativi periodi di costruzione. Si osserva che le proposte
progettuali presentate interessano edifici di diverse epoche costruttive in maniera piuttosto omogenea dal
1919 in poi, mentre su edifici realizzati in periodi antecedenti a questa data la percentuale è tra le più basse
nonostante gli edifici storici rappresentino una quota significativa dell’intero patrimonio italiano costruito.
Questo dato sottolinea le obiettive difficoltà che si incontrano nella realizzazione di interventi di incremento
di efficienza energetica in edifici di particolare pregio storico-artistico.

                 Tabella 3-1 – Frequenza degli edifici per epoca di costruzione e destinazione d’uso
                                                              Categorie di destinazioni d’uso (D.P.R. 412/1993)
                Epoca di         E.1 (1,2,3)        E.1 (1)        E.2         E.3           E.4       Altre     Totale      Totale %
              costruzione                             bis                                  (1,2,3)
            < 1919               2                 7             9          0            0           0          18           5%
            1919-1945            1                 25            16         0            1           1          44           13%
            1946-1960            5                 32            19         0            3           0          59           17%
            1961-1970            1                 24            1          0            1           0          27           8%
            1971-1980            4                 28            9          0            1           2          44           13%
            1981-1990            2                 33            11         0            0           0          46           14%
            1991-2000            2                 30            11         0            0           0          43           13%
            2001-2005            1                 20            4          0            0           1          26           8%
            > 2006               0                 18            10         4            1           0          33           10%
            Totale               18                217           90         4            7           4          340          100%
            Totale %             5%                64%           26%        1%           2%          1%         100%


Gli edifici analizzati sono situati prevalentemente nelle zone climatiche D (37%), E (33%) e C (24%), ovvero le
zone del territorio nazionale con il maggior numero di edifici presenti; in termini di metri quadrati di
superficie utile climatizzata, il 54% del totale è relativo a edifici collocati nella zona D (Tabella 3-2).

  Tabella 3-2 – Frequenza assoluta degli edifici e frequenza percentuale di superficie riscaldata per zona climatica
                                               Zona Climatica          N. di edifici    % di superficie
                                                                                          riscaldata
                                               A                     -                 -
                                               B                     12                3%
                                               C                     82                19%
                                               D                     126               54%
                                               E                     111               22%
                                               F                     9                 2%


Le classi energetiche riportate nella Tabella 3-3 sintetizzano il livello di prestazione energetica dello stato di
fatto ex-ante degli edifici oggetto di intervento. Si può osservare che le classi D ed E sono quelle più
numerose e rappresentano il 48% del totale mentre le classi A e B quelle meno frequenti (rispettivamente il
2% e 4%); per il restante 46% la suddivisione tra le altre classi energetiche è abbastanza omogenea.

        Tabella 3-3 – Frequenza assoluta della classe energetica allo stato di fatto per epoca di costruzione
            Classe          < 1919       1919-           1945-     1961-       1971-    1981-      1991-     2001-        > 2006    Totale   Tot
            energetica                   1945            1960      1970        1980     1990       2000      2005                            %
            A1-A4           1            2               1         0           0        1          0         1            0         7        2%
            B               1            0               3         0           0        1          1         2            5         13       4%
            C               4            3               4         0           5        7          7         6            3         38       13%
            D               2            7               10        7           9        13         6         2            10        68       23%
            E               3            10              24        11          9        14         8         9            8         76       25%
            F               3            8               11        9           4        3          7         3            3         50       17%
            G               2            7               4         1           17       5          9         2            3         47       16%
            Totale          17           39              58        28          44       45         38        26           32        299      100%
            Totale %        6%           13%             19%       9%          15%      15%        13%       9%           11%       100%


La Tabella 3-4 riassume le tipologie costruttive maggiormente frequenti per epoca. Tra le strutture più
ricorrenti troviamo la struttura in c.a. (57%), seguita da quella in muratura portante (35%), tendenzialmente
più diffusa prima del 1960, nella quale rientrano sia murature tradizionali come quella in blocchi di laterizio
o tufo sia quella in blocchi di calcestruzzo. Come sistema di tamponatura ricorre prevalentemente la
muratura a cassetta, talvolta isolata. Si riscontra che il laterizio rimane il sistema di chiusura più utilizzato
rispetto ai sistemi a secco, quali vetro e pannelli prefabbricati, anche per le epoche costruttive più recenti.
                                                                           12
              Tabella 3-4 – Frequenza percentuale della tipologia costruttiva per epoca di costruzione
              Epoca di      Struttura in      Struttura in    Struttura in          Struttura in         Struttura   Totale   Totale %
              costruzione   muratura          c.a. (con       c.a. (con             c.a. (con            mista
                            portante          chiusure in     chiusure              chiusure in
                                              laterizi)       continue in           pannelli
                                                              vetro)                prefabbricati)
              < 1919        14                4               0                     0                    0           18       5%
              1919-1945     38                5               0                     0                    1           44       13%
              1946-1960     31                26              0                     0                    1           58       17%
              1961-1970     2                 24              0                     0                    1           27       8%
              1971-1980     16                23              0                     1                    3           43       13%
              1981-1990     4                 31              2                     9                    0           46       14%
              1991-2000     3                 35              2                     3                    0           43       13%
              2001-2005     11                7               0                     1                    1           20       6%
              > 2006        1                 40              0                     0                    0           41       12%
              Totale        120               195             4                     14                   7           340      100%
              Totale %      35%               57%             1%                    4%                   2%          100%


Nelle tabelle a seguire è riportata una sintesi delle tipologie impiantistiche più diffuse.

Per una chiara lettura delle stesse si precisa che è stato considerato non il numero degli impianti di
climatizzazione presenti ma il numero di edifici che utilizzano quella tipologia e la relativa superficie, perché
potrebbe essere presente un unico impianto a servizio di più edifici, oppure per ogni edificio potrebbero
essere presenti più impianti per servizio energetico o più tipologie di impianti, sebbene possa verificarsi che
lo stesso edificio (e quindi la relativa superficie climatizzata) venga contato due o più volte qualora per il
medesimo servizio energetico vengano utilizzate due o più tipologie di impianto (ad esempio caldaia
integrata con pompe di calore).

La Tabella 3-5 mostra la distribuzione percentuale degli impianti a servizio della climatizzazione invernale in
funzione di superficie riscaldata e del numero di edifici coinvolti. Su un campione di 304 casi risulta che la
tipologia più utilizzata è la caldaia standard (con valori superiori al 75%), mentre meno del 20% degli edifici
adotta soluzioni più efficienti quali la caldaia a condensazione e la pompa di calore. Nota interessante è data
dal fatto che il 3% degli edifici analizzati risulta essere allacciato a una rete di teleriscaldamento.

Tabella 3-5– Frequenza percentuale degli impianti a servizio della climatizzazione invernale in funzione di superficie
                                 utile riscaldata e del numero di edifici coinvolti
                                  Tipologia impiantistica              % di superficie    % di edifici
                                                                       climatizzata
                                  Caldaia standard                     76%                76%
                                  Caldaia a condensazione              8%                 8%
                                  HP elettrica aria-aria               2%                 5%
                                  HP elettrica aria-acqua              6%                 6%
                                  HP elettrica acqua-acqua             0%                 0%
                                  HP ad assorbimento aria-acqua        1%                 0%
                                  Teleriscaldamento                    3%                 4%
                                  Altro                                2%                 1%
                                  Impianto non definito                1%                 2%
                                  Totale                               100%               100%


Il servizio di climatizzazione estiva è presente nel 49% degli edifici esaminati, e vede preponderante l’utilizzo
delle pompe di calore aria-aria (63%) e aria-acqua (23%) (Tabella 3-6).

  Tabella 3-6– Frequenza percentuale degli impianti a servizio della climatizzazione estiva in funzione di superficie
                                 utile riscaldata e del numero di edifici coinvolti
                                  Tipologia impiantistica          % di superficie       % di edifici
                                                                   climatizzata
                                  HP elettrica aria-aria           63%                   54%
                                  HP elettrica aria-acqua          23%                   28%
                                  HP elettrica acqua-acqua         2%                    2%
                                  HP ad assorbimento aria-acqua    2%                    1%
                                  HP ad assorbimento acqua-
                                  acqua                            3%                    1%

                                                                  13
                                 Tipologia impiantistica          % di superficie     % di edifici
                                                                  climatizzata
                                 Impianto fotovoltaico            1%                  1%
                                 Altro                            2%                  5%
                                 Impianto non definito            4%                  8%
                                 Totale                           100%                100%


La caldaia standard rappresenta la tipologia più frequente anche per la produzione di acqua calda sanitaria
(ACS), presente nel 44% degli edifici (Tabella 3-7), seguita dal boiler elettrico nel 37% dei casi. Solo il 6% degli
edifici utilizza la caldaia a condensazione mentre il 3% produce ACS con un sistema di teleriscaldamento.

 Tabella 3-7– Frequenza percentuale degli impianti a servizio della produzione di ACS in funzione di superficie utile
                                     riscaldata e numero di edifici coinvolti
                                 Tipologia impiantistica          % di superficie     % di edifici
                                                                  climatizzata
                                 Caldaia standard                 44%                 55%
                                 Caldaia a condensazione          6%                  5%
                                 HP elettrica aria-acqua          2%                  1%
                                 Impianto solare termico          0%                  0%
                                 Teleriscaldamento                3%                  3%
                                 Scalda-acqua autonomo ad
                                 accumulo a gas                   1%                  3%
                                 Scalda-acqua autonomo a
                                 pompa di calore                  0%                  0%
                                 Boiler elettrico                 37%                 24%
                                 Altro                            2%                  2%
                                 Impianto non definito            5%                  6%
                                 Totale                           100%                100%


Relativamente al servizio di illuminazione, l’85% degli edifici utilizza lampade fluorescenti, mentre il numero
di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabile è molto limitato: solo il 7% degli edifici ricorre alla
produzione di ACS tramite collettori solari termici e il 2% a pannelli fotovoltaici per la produzione di energia
elettrica.

3.2 Analisi degli indici di prestazione e dei dati dimensionali
Ulteriori analisi sono state svolte sui dati ricavati dalle informazioni contenute negli Attestati di Prestazione
Energetica (APE) ante operam e, in particolare, sugli indici di prestazione energetica e su alcuni dati
dimensionali. Gli indici di prestazione energetica analizzati sono quello globale EPgl, nelle sue due componenti
non rinnovabile (EPgl,nren) e rinnovabile (EPgl,ren), e l’Indice di Prestazione Termica Utile per la Climatizzazione
Invernale (EPH,nd).

I valori medi di Epgl,nren, Epgl,ren ed EPH,nd sono stati ricavati per zona climatica su un campione di circa 230
edifici. Dalla Tabella 3-8 si osserva che l’indice di prestazione globale non rinnovabile EPgl,nrem ha un
andamento tendenzialmente crescente con i gradi-giorno (fatta eccezione per la zona climatica D), mentre
l’indice di prestazione globale rinnovabile EPgl,ren segue un andamento opposto arrivando in zona B ad una
incidenza del 21% rispetto al valore totale. Oltre il 70% degli edifici esaminati presenta un valore di EPgl,nren
compreso tra i 200 e i 500 kWh/m2 anno; l’indice EPgl,ren è invece inferiore a 25 kWh/m2 anno in circa il 60%
dei casi (Figura 3-3).

    Tabella 3-8 – Valori medi degli indici di prestazione energetica per zona climatica, espressi in kWh/m2 anno.
                        Zona Climatica   Epgl,nren medio   Epgl,ren medio    Epgl,ren/EPgl     EPH,nd medio
                        B                248,4             64,5             21%               92,8
                        C                295,6             31,7             10%               126,0
                        D                239,3             25,6             10%               98,8
                        E                380,1             19,3             5%                183,2
                        F                353,3             15,5             4%                184,3




                                                               14
                                  Figura 3-3– Frequenza percentuale di Epgl,nren e di EPgl,ren [kWh/m2 anno]


                                                     Epgl,nren                                                                                EPgl,ren

            <25       0%                                                                                  <25                                                             61%

          25-50       0%                                                                                25-50                                 23%

         50-100        2%                                                                              50-100                   9%

        100-200                          19%                                                          100-200           2%

        200-500                                                                         72%           200-500       1%

       500-1.000            6%                                                                       500-1.000      0%

         >1.000       0%                                                                               >1.000            4%
 a)                                                                                                                                                                                   b)


Sono stati indagati quindi i parametri dimensionali relativi alla superficie utile riscaldata e al rapporto di forma
S/V, analizzandone la frequenza per range di valori (Figura 3-4). Più del 52% degli edifici presenta una
superficie utile riscaldata compresa tra i 1.000 e i 4.000 m2, il 26% circa ha una superficie inferiore a 1.000 m2
e un 20% circa una superficie superiore a 4.000 m2. Analizzando il rapporto di forma si nota che più della
metà degli edifici ha valori compresi tra 0,4 e 0,7, il 30% degli edifici presenta invece involucri più compatti
con rapporti inferiori a 0,4 e solo il 13% circa è rappresentato da edifici con fattori di forma superiori a 0,7.

      Figura 3-4– Distribuzione percentuale degli edifici per superficie utile riscaldata e per rapporto di forma.


                                      Superficie riscaldata [m2]                                                                      Rapporto di forma
              <250                     5,0%

           250-500                                          13,9%
                                                                                                           0-0,4                                          31,4%
         500-1.000                            7,5%
                                                                                                          0,4-0,7                                                        55,1%
        1.000-2.000                                                                    29,4%
                                                                                                           0,7-1                      13,0%
        2.000-4.000                                                         22,9%
                                                                                                             1-2         0,5%
        4.000-8.000                                      12,4%

       8.000-16.000                               9,0%

           >16.000               2%

                      0%          5%           10%        15%         20%   25%       30%      35%                  0%          10%     20%         30%      40%   50%   60%
 a)                                                                                                                                                                              b)


3.3 Analisi dei dati di consumo
Una caratterizzazione generale sullo stato dei consumi degli edifici può essere fornita tramite il valore di
consumo (reale o stimato) indicato nelle proposte progettuali, ripartito per zona climatica come riportato in
Tabella 3-9. I consumi per vettore energetico appaiono così ripartiti: il consumo di energia elettrica
rappresenta il 54% del totale dei consumi, il consumo di gas metano il 43%, il gasolio il 2% e il GPL l’1%.
Analizzando i valori percentuali per zona climatica, si osserva che nella zona B si ha un impiego
significativamente più basso del vettore elettrico rispetto al totale dei vettori termici (metano e gasolio) e
tale utilizzo è anche molto al di sotto dei valori medi delle altre zone climatiche. Questo dato è indicativo di
una pressoché assenza di impianti di climatizzazione a pompa di calore (in particolare per il raffrescamento
estivo) negli edifici oggetto di intervento collocati nella zona climatica B.

   Tabella 3-9 – Frequenza % dei vettori energetici per entità di consumo di energia primaria e per zona climatica
        Vettore                               B                   C               D              E                  F            Consumo             Consumo
        energetico                                                                                                               totale [MWh]        totale [%]
        Energia elettrica                 17%                    66%           61%             41%               38%                   233.829            54%
        Gas metano                        73%                    26%           37%             58%               62%                   189.283            43%

                                                                                       15
        Gasolio              10%              6%              1%            1%               -               9.824        2%
        GPL                    -              3%               -             -               -               2.472        1%
        Totale               100%            100%            100%          100%            100%            435.408       100%


Come emerso nel paragrafo 3.1, 111 complessi su 169 presentati sono adibiti prevalentemente a caserma e
penitenziario (categoria E1.(1) bis) mentre 50 sono ad uso ufficio (categoria E.2). Per tale motivo è
interessante analizzare i consumi specifici di queste due categorie, sebbene il ridotto campione di edifici a
riferimento non consenta di utilizzarli come dati di benchmark.

Dalla Tabella 3-10 emerge un consumo medio annuo per le caserme e i penitenziari (categoria E1.(1) bis) pari
a circa 470 kWh/m2 anno, di cui il 60% circa è rappresentato dai consumi termici. Va premesso che i dati più
numerosi sono quelli delle zone climatiche C, D ed E, nelle quali si concentra il maggior numero di edifici e
sono più attendibili rispetto alle zone B ed F.

Tabella 3-10– Consumi specifici medi in energia primaria della destinazione d’uso E.1 (1) bis (caserme e penitenziari)
                                                 per zona climatica
                                       Zona B          Zona C            Zona D      Zona E          Zona F          Tutte le zone
      Consumi elettrici                139             211               206         184             136             197
      Consumi complessivi              296             331               568         534             355             466


Per gli edifici ad uso ufficio su 40 dati di consumo disponibili il 55% dei casi si trova nella zona climatica D, il
22% e il 17% rispettivamente nelle zone C ed E. In generale risulta un consumo medio annuo pari a circa 320
kWh/m2 anno di cui il 65% è rappresentato dai consumi elettrici (Tabella 3-11). Visto il ridotto numero di
edifici a disposizione, i dati presentati hanno una bassa significatività statistica, ma si può comunque
osservare che, rispetto alla destinazione d’uso E.1(1) bis, i consumi elettrici sono all’incirca dello stesso ordine
di grandezza mentre i consumi termici risultano più contenuti.

  Tabella 3-11– Consumi specifici medi in energia primaria della destinazione d’uso E.2 (uffici) per zona climatica
                                    Zona B          Zona C          Zona D        Zona E          Zona F         Tutte le zone
           Consumi elettrici        333             264             199           171             126            210
           Consumi complessivi      810             310             311           310             294            323


3.4 Analisi degli interventi
La tipologia di intervento ai sensi del D.M. Requisiti Minimi più applicata sulle 169 proposte progettuali risulta
essere l’intervento di Riqualificazione energetica, adottato quasi nel 63% dei casi su una superficie di circa il
75% di quella complessiva oggetto di riqualificazione (vedi Figura 3-5). Le ristrutturazioni importanti, sebbene
siano le soluzioni meno frequenti, incidono per il 53% delle emissioni di CO2 evitate e per il 49% dei risparmi
attesi di energia primaria (vedi Figura 3-6). Questi valori rivelano quanto possa essere significativo il
contributo dovuto alla realizzazione di interventi più complessi e più incisivi sul sistema fabbricato-impianto.
I risultati mostrati in Figura 3-6 derivano dall’analisi delle proposte finanziate a partire dal 2017: i risparmi
totali attesi di energia primaria sono pari a 1,8 TWh mentre le emissioni totali di CO2 evitate sono prossime a
295 mila tonnellate.




                                                                    16
Figura 3-5– Diffusione percentuale delle tipologie di intervento: a sx in funzione della superficie riqualificata; a dx in
                                   funzione del numero di proposte progettuali




                 19%                                                                                            Riqualificazione
                                                            25%                                                 energetica


         6%                                                                                                     Ristrutturazione
                                                                                                                importante di primo
                                                                                                                livello
                                                         12%
                                                                                          63%                   Ristrutturazione
                                     75%                                                                        importante di secondo
                                                                                                                livello




           Figura 3-6–Risparmio percentuale atteso di emissioni di CO2 (a sx) e di energia primaria (a dx).




                                                                                                                Riqualificazione
                                                                                                                energetica
           33%                                              34%
                                       47%                                                                      Ristrutturazione
                                                                                                                importante di primo
                                                                                             51%                livello
                                                                                                                Ristrutturazione
                                                                                                                importante di secondo
                  20%                                               15%                                         livello




I dati di Tabella 3-12 mostrano che il numero di interventi per zona climatica è piuttosto omogeneo, pari a 4-
5 interventi per proposta finanziata e confermano la prevalenza del numero di proposte nelle zone climatiche
C, D ed E. La zona D è quella che registra il maggior numero di proposte e la maggiore superficie riqualificata,
ovvero quasi il 55% della superficie riscaldata complessiva e quasi 12.000 m2 per proposta (poco meno del
doppio della media complessiva). Gli importi di progetto considerati, ovvero quelli da Quadro Tecnico
Economico, valgono complessivamente più di 253 milioni di euro.

              Tabella 3-12– Superficie riqualificata, numero di proposte e di interventi per zona climatica
                         Zona         N.         Superficie             Superficie       Importo progetti [€]
                         climatica    proposte   riscaldata [m2]        riscaldata [%]
                         B            6          42 887                 3%               6 995 516
                         C            46         239 033                19%              44 974 615
                         D            58         693 425                54%              129 032 045
                         E            55         276 716                22%              69 473 148
                         F            4          20 886                 2%               3 010 235
                         Totale       169        1 272 947              100%             253 485 559


La Figura 3-7 mostra la frequenza delle tipologie di intervento previste dal programma. Tra quelle
maggiormente richieste rientrano gli interventi sull’involucro opaco e trasparente (36%), l’installazione di
impianti di produzione da fonti rinnovabili (18%, con prevalenza fotovoltaico), la sostituzione del generatore

                                                                   17
esistente (16%), la riqualificazione dell’impianto di illuminazione (14%) e infine la termoregolazione (6%).
Analizzando invece il valore complessivo degli importi richiesti per ciascuna tipologia di intervento (Figura
3-7), il primato spetta all’intervento di isolamento dell’involucro opaco con il 37% dell’importo finanziato,
seguito dalla sostituzione dei serramenti con il 19%, per un importo totale dei due pari a circa 148 milioni di
euro. Relativamente agli interventi sugli impianti, i finanziamenti hanno riguardato soprattutto l’installazione
di impianti fotovoltaici per un valore pari al 12% del finanziamento complessivo, la riqualificazione degli
impianti di illuminazione (11%) e la sostituzione di generatori esistenti con pompa di calore e caldaia a
condensazione (che sono valsi complessivamente l’11%), per un valore complessivo dei tre pari a circa 88
milioni di euro.

 Figura 3-7 –Frequenza delle principali tipologie di intervento (a sx) e ripartizione dei costi complessivi richiesti per
                                             tipologia di intervento (a dx)



                                                                          8%
                  10%
                                                                                                             Involucro opaco
                                   22%
                                                               12%                                           Serramenti
            11%                                                                                              Caldaia a condensazione
                                                                                                37%
                                                         1%
                                                                                                             Pompa di calore
       6%                                                11%                                                 Collettori solari termici
                                                                                                             Illuminazione
                                         14%
                                                           1%                                                Termoregolazione
            14%                                                6%                                            Impianto FV

                                  9%                                 5%                                      Altri interventi
                  7%
                          7%
                                                                                  19%




Nella Tabella 3-13 sono mostrati i costi specifici medi delle singole tipologie, per periodi temporali differenti
(Tabella 3-13). L’ultimo biennio (2021-2022) presenta un numero inferiore di interventi ma mostra un
generale aumento dei costi specifici rispetto al periodo 2014-2020.

                  Tabella 3-13– Costi specifici delle tipologie di intervento previste dal programma
                          Tipologie di intervento PREPAC              2014-2020     2021-2022         u.m.

                          Isolamento involucro opaco                  113            172              €/m2
                          Sostituzione serramenti                     552            793              €/m2
                          Schermature                                 193            216              €/m2
                          Caldaia a condensazione                     414            348              €/kW
                          Pompa di calore                             1 054          1 395            €/kW
                          Trigenerazione                              2 508         -                 €/kW
                          Collettori solari termici                   1 215          1 147            €/m2
                          Scaldacqua a pompa di calore                1 923          2 645            €/kW
                          Riqualificazione impianti di                18             20               €/W
                          illuminazione
                          Termoregolazione                            75            218               €/kW
                          Sistemi BACS                                202           237               €/kW
                          Ventilazione meccanica                      19 068        812               €/kW
                          Impianti FV                                 2 131         2 746             €/kW


3.5 Dati su finanziamenti e risparmi
Nella Figura 3-8 è mostrato l’andamento annuale del finanziamento richiesto nel periodo tra il 2014 e il 2022;
il totale, prossimo a 223 milioni di euro, è pari a circa il 52% del finanziamento concesso dal programma
PREPAC.




                                                                     18
  Figura 3-8– Ripartizione per annualità del numero di pratiche ammesse e dei finanziamenti concessi in totale e
                                             relativi alle pratiche ENEA
                                              120                                                                              60




                Finanziamento concesso [M€]
                                              100                                                                              50




                                                                                                                                    Numero proposte ammesse
                                               80                                                                              40

                                               60                                                                              30

                                               40                                                                              20

                                               20                                                                              10

                                               -                                                                               0
                                                       2014    2015   2016      2017   2018    2019      2020   2021   2022

                                                        Finanziamento totale                         Finanziamento proposte ENEA
                                                        N. proposte totali                       N. proposte ENEA


La Figura 3-9 mostra il finanziamento medio annuo per proposta, relativo alle sole pratiche ENEA. Il
finanziamento medio del periodo esaminato è stato di circa 1,3 milioni di euro, con valori medi annuali più
alti nel 2022 e nel 2018 (rispettivamente 3 e 1,9 M€) e un valore medio notevolmente più basso nel 2014, di
soli 200 mila euro.

                                                        Figura 3-9– Finanziamento medio annuo per proposta


                                              3 500

                                              3 000




                Finanziamento medio [k€]
                                              2 500

                                              2 000

                                              1 500

                                              1 000

                                               500

                                                   -
                                                        2014     2015        2016   2017      2018      2019    2020   2021    2022


A partire dal 2016, a seguito della pubblicazione delle linee guida [10], le proposte progettuali contengono
oltre ai dati sul risparmio annuo ipotizzato, anche i valori della vita tecnica convenzionale, che tiene conto
del costo reiterato degli interventi con durata di vita inferiore alla durata di vita del progetto. Questi dati
permettono di valutare i risparmi attesi nell’arco della durata di vita tecnica convenzionale della singola
proposta. La Figura 3-10 restituisce, su base annuale, i valori dei risparmi di energia primaria attesi per la
totalità delle proposte. L’andamento dei valori riflette evidentemente quello del numero di proposte
ammesse a finanziamento che vede, in particolare, un risparmio massimo di circa 730 GWh nel 2018 e un
risparmio minimo di circa 80 GWh nel 2020. Il risparmio complessivo atteso, dovuto alle proposte presentate
nel periodo in esame, è pari a circa 1,8 TWh.
                                                                                       19
    Figura 3-10– Risparmio atteso di energia primaria (per vita tecnica equivalente) per anno di presentazione


                                                       800

                                                       700




                Risparmio atteso di energia primaria
                                                       600

                                                       500

                                                       400




                              [GWh]
                                                       300

                                                       200

                                                       100

                                                        0
                                                               2016     2017    2018         2019    2020   2021   2022


Nel periodo 2016-2022, il valore medio per proposta del risparmio atteso nell’arco della durata di vita tecnica
convenzionale è stato di circa 12,7 GWh; il valore minimo di 6,1 GWh si è registrato nel 2020 mentre quello
massimo di 22,9 GWh nel 2018 (Figura 3-11).

   Figura 3-11– Risparmio medio atteso di energia primaria (per vita tecnica equivalente) annuale per proposta


                                                25




                 Risparmio medio atteso [GWh]
                                                20


                                                15


                                                10


                                                 5


                                                 0
                                                             2016     2017     2018         2019    2020    2021   2022


Ai fini della definizione della graduatoria annuale, per ogni proposta progettuale viene calcolato il costo del
kWh risparmiato, che rappresenta il rapporto tra il costo ammissibile totale del progetto e il prodotto tra il
risparmio annuale previsto e la durata di vita tecnica convenzionale. La Figura 3-12 analizza il valore medio
nei vari anni.




                                                                                       20
                                                           Figura 3-12 – Costo medio del kWh risparmiato per annualità


                                                    0,30




                Costo del kWh risparmiato [€/kWh]
                                                    0,25                                                                 0,24


                                                                                                     0,19
                                                    0,20

                                                                                  0,15                         0,15
                                                    0,15      0,14                          0,14
                                                                        0,11
                                                    0,10


                                                    0,05


                                                      -
                                                              2016      2017     2018      2019      2020      2021      2022




4 Criticità e linee evolutive del PREPAC
Secondo quanto deliberato dalla Corte dei conti [11], l’organo preposto al controllo sulle attività di gestione
dei programmi annuali, il PREPAC presenta alcune importanti criticità, in parte giustificabili. In particolare,
oltre al mancato raggiungimento del target del 3% relativamente ad alcune annualità (come meglio descritto
nel paragrafo 2.1) sono emersi i seguenti aspetti:

    1. ritardi nella fase di approvazione dei programmi annuali (2021-2022) rispetto alla tempistica prevista
       dall’art. 5, co. 2 del D.Lgs. 102/2014 [6] e dall’art. 9 del 13 D.M. PREPAC [8], dovuti anche a
       rallentamenti nell’iter di pubblicazione dei decreti, che richiedono il coinvolgimento di MASE,
       Agenzia del Demanio, MIT e delle PA proponenti;
    2. ritardi nella fase di stipulazione delle convenzioni da parte del Ministero con le Amministrazioni
       esecutrici;
    3. ritardi nell’esecuzione degli interventi di tutti i programmi annuali approvati, imputati in particolare
       al mancato rispetto da parte delle stazioni appaltanti delle tempistiche di attuazione degli interventi.
       In particolare, viene mostrato che gli interventi conclusi riguardano solo il 7,8% dell’intera superficie
       ammessa a finanziamento PREPAC 2014-2021 mentre gli interventi collaudati rappresentano il 4,6%;
    4. criticità nella fase di monitoraggio del programma;
    5. discrasia tra le somme stanziate e quelle effettivamente erogate per i progetti “conclusi”. Infatti, per
       i progetti collaudati tra il 2019 e il 2022 solo in un caso è stato liquidato il 100% dello stanziamento
       previsto (pari a un importo di circa 20 mila €), mentre negli altri 11 casi la somma da liquidare varia
       tra un minimo del 4% a un massimo del 50% circa;
    6. una non adeguata definizione dei cronoprogrammi procedurali e finanziari degli interventi approvati
       da parte delle competenti Stazioni Appaltanti.
Alla luce delle criticità sovraesposte, il Collegio dei Magistrati fornisce una serie di raccomandazioni per
migliorare l’efficacia e l’efficienza del programma e ipotizza, infine, un ripensamento del programma in
esame. Come anche delineato dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza [13] e dal Piano Nazionale Integrato
per l’Energia e il Clima (PNIEC) [14], oltre a semplificare l’attività amministrativa e accelerare la fase
realizzativa dei progetti, si ritiene opportuno estendere il programma agli edifici di tutte le pubbliche
amministrazioni locali (“PREPA”) anche in considerazione dell’obbligo di risparmio energetico annuale,
imposto dalla nuova direttiva europea in fase di pubblicazione.
                                                       21
5 Conclusioni
Nell’ambito delle iniziative volte al conseguimento degli obiettivi nazionali e comunitari per la riduzione dei
consumi e l’incremento dell’efficienza energetica negli edifici, il D.Lgs 102/2014 e ss.mm. [6] ha istituito il
Programma di Riqualificazione degli Edifici della Pubblica Amministrazione Centrale (PREPAC) allo scopo di
riqualificare annualmente almeno il 3% della superficie utile climatizzata della Pubblica Amministrazione
Centrale, con validità temporale fino al 2030. ENEA e GSE sono state incaricate di fornire supporto tecnico
alla Cabina di regia dell’efficienza energetica, anche (e soprattutto) attraverso l’analisi istruttoria delle
proposte progettuali presentate nelle varie annualità. ENEA ha predisposto, su base volontaria, un database
che raccoglie e restituisce le informazioni relative alle proposte istruite da ENEA e ammesse dalla Cabina di
regia nel periodo dal 2014 al 2022, rappresentative del 55% della totalità delle proposte ammesse e dei
relativi edifici (340) per una superficie complessiva di circa 1 milione e 300 mila metri quadri. Le risultanze
sono state riportate in questo report con l’obiettivo di fornire un quadro sullo stato di fatto degli edifici
riqualificati, i cui punti più significativi sono stati riassunti nel seguito.

Le destinazioni d’uso più diffuse risultano essere caserme e penitenziari (categoria E1(1) bis) nel 65% delle
proposte e uffici (E2) nel 30%. A partire dai dati di consumo raccolti, è stato ricavato un indicatore di consumo
medio per le due destinazioni d’uso ripartito per zona climatica, più rappresentativo nelle zone climatiche C,
D ed E da cui provengono il 94% delle proposte progettuali. É emerso che una percentuale molto esigua delle
proposte progettuali riqualifica edifici costruiti prima del 1919. Si è passato poi all’individuazione delle
tipologie costruttive e impiantistiche più diffuse. Tra le strutture portanti più ricorrenti troviamo la struttura
in c.a. (57%) seguita da quella in muratura portante (35%), mentre come sistema di tamponatura è molto
diffuso il muro a cassetta, riempito talvolta con isolamento interno. Relativamente alle tipologie
impiantistiche la caldaia standard viene utilizzata nel 76% degli edifici per la climatizzazione invernale e nel
44% per la produzione di ACS, mentre la pompa di calore aria-aria nel 63% dei casi per la climatizzazione
estiva. Sono stati indagate quindi alcune informazioni presenti nell’APE quali la classe energetica, gli indici di
prestazione energetica e alcuni parametri dimensionali come il rapporto di forma.

La tipologia di intervento ai sensi del D.M. Requisiti Minimi più utilizzata è la Riqualificazione energetica,
adottata quasi nel 63% dei casi ed estesa sul 75% della superficie utile complessiva riqualificata. Tuttavia, le
ristrutturazioni importanti hanno raggiunto un’incidenza considerevole sui risparmi attesi complessivi con
valori pari al 53% per le emissioni di CO2 evitate e pari al 49% per il risparmio di energia primaria, mostrando
quanto peso possano avere interventi più complessi e più incisivi sull’edificio.

Sono state individuate quindi le tipologie di intervento più richieste tra quelle ammissibili al PREPAC nonché
i relativi costi unitari e totali. Infine, sono state riportati per le diverse annualità PREPAC gli importi di
finanziamento complessivo e medio nonché il risparmio atteso e il costo del kWh risparmiato.

6 Note metodologiche
Tutti i dati inseriti nel database sono stati ricavati dalla documentazione trasmessa all’interno delle proposte
progettuali. Dal momento che il numero di proposte non è particolarmente ampio rispetto ad altri portali, si
è cercato di verificare, per quanto possibile, al momento dell’inserimento la veridicità del dato. A titolo
esemplificativo e non esaustivo, se nel campo dell’anno di costruzione contenuto nell’attestato APE si
riportava l’anno di redazione dell’attestato, è stato reperito l’anno di costruzione nella restante
documentazione tecnica allegata al progetto.




                                                       22
7 Bibliografia
1.  Joint Research Centre (JRC) of European Commission, “Fossil CO2 emissions of all world countries -
    JRC/IEA/PBL 2022 Report”. Scaricabile al link: https://edgar.jrc.ec.europa.eu/report_2022.
2. Direttiva (UE) 2023/1791 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 settembre 2023 sull'efficienza
    energetica e che modifica il regolamento (UE) 2023/955 (rifusione).
3. International Energy Agency (IEA): Buildings – Topics - IEA. Ultimo accesso in data 27/02/2023.
4. Direttiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 sull'efficienza
    energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e
    2006/32/CE.
5. Direttiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018 che modifica la
    direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica.
6. Decreto Legislativo 4 luglio 2014, n. 102. Attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza
    energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e
    2006/32/CE.
7. Decreto Legislativo 14 luglio 2020, n. 73. Attuazione della direttiva (UE) 2018/2002 che modifica la
    direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica.
8. Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 16 settembre 2016. Modalità di attuazione del
    programma di interventi per il miglioramento della prestazione energetica degli immobili della pubblica
    amministrazione centrale.
9. Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo
    10 della legge 6 luglio 2002, n. 137.
10. Linee Guida alla presentazione dei progetti per il Programma per la Riqualificazione Energetica degli
    edifici della Pubblica Amministrazione Centrale PREPAC (D.M. 16 settembre 2016), ENEA e GSE, Maggio
    2017. Scaricabile al link Linee guida PREPAC (mimit.gov.it).
11. Deliberazione n. 31/2023/CCC del Collegio del controllo concomitante (Corte dei conti). Consultabile al
    link https://www.corteconti.it.
12. Strategia per la Riqualificazione Energetica del Parco Immobiliare Nazionale (STREPIN), documento per
    la    consultazione      pubblica,    versione    25    novembre      2020.     Consultabile      al     link
    https://www.mise.gov.it/index.php/it/normativa/notifiche-e-avvisi/strepin-2020-consultazione-
    pubblica-sulla-strategia-per-la-riqualificazione-energetica-del-parco-immobiliare-nazionale . Ultimo
    accesso in data 27/02/2023.
13. Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. #NextGenerationItalia, Aprile 2021. Scaricabile al link
    https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf.
14. Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica,
    Giugno 2023.




                                                       23
8 Allegato
La tabella a seguire riporta i valori di finanziamento, cofinanziamento e importo dei lavori (Quadro Tecnico
Economico) complessivi per comuni e regioni delle proposte presentate tra il 2014 e il 2021.

       Regione         Provincia      Comune           Totale QTE          Totale         Totale
                                                                      Cofinanziamento Finanziamento
 Liguria                  GE              Genova            1 834 724                -     1 834 724
 Liguria                  GE               Busalla             75 316                -         75 316
 Liguria                  IM             Sanremo               57 640                -         57 640
 Liguria                  SP             La Spezia          1 488 407                -     1 488 407
 Liguria                                                    3 456 087                -     3 456 087
 Lombardia                BG             Bergamo            1 258 035          100 000     1 158 035
 Lombardia                MI               Milano           2 980 000                -     2 980 000
 Lombardia                PV                Pavia             247 028           51 451        195 577
                                        Venegono
 Lombardia                VA            Superiore             711 540                 -           711 540
 Lombardia                MN             Mantova            1 306 544                 -         1 306 544
 Lombardia                                                  6 503 147           151 451         6 351 696
 Piemonte                 NO               Novara             816 007                 -           816 007
 Piemonte                 TO               Torino           5 317 088         2 288 129         3 028 959
 Piemonte                                                   6 133 095         2 288 129         3 844 966
 Valle d'Aosta            AO       Valtournenche              798 000                 -           798 000
 Valle d'Aosta                                                798 000                             798 000
 Nord-ovest                                                16 092 330         2 439 580        14 450 750
 Veneto                   TV                Treviso         2 512 000                 -         2 512 000
 Veneto                   TV                Istrana         3 734 000                 -         3 734 000
 Veneto                   VI               Vicenza          1 403 000           100 000         1 303 000
                                     Villafranca di
 Veneto                   VR                Verona          7 599 270                 -         7 599 270
 Veneto                                                    15 248 270           100 000        15 148 270
 Emilia-Romagna           BO              Bologna           5 789 937                 -         5 783 496
 Emilia-Romagna           FC           Cesenatico              13 541                 -            13 541
 Emilia-Romagna           FC               Cesena              71 376                 -            71 376
 Emilia-Romagna           FE             Codigoro              20 109                 -            20 109
 Emilia-Romagna           MO              Modena           14 260 500         6 480 700         7 779 800
 Emilia-Romagna           PC             Piacenza             873 500                 -           873 500
 Emilia-Romagna           RA             Ravenna              869 898                 -           869 898
 Emilia-Romagna           RA                 Cervia           576 700                 -           576 700
                                            Reggio
 Emilia-Romagna           RE            nell'Emilia           403 920                 -           403 920
 Emilia-Romagna           RN                 Rimini           145 000                 -           145 000
 Emilia-Romagna                                            23 024 481         6 480 700        16 537 340
 Friuli-Venezia
 Giulia                   GO               Gorizia           702 095                    -         702 095
 Friuli-Venezia
 Giulia                   TS               Trieste          1 296 599                   -        1 296 599
 Friuli-Venezia
 Giulia                   UD            Tolmezzo            1 519 600           100 000          1 419 600
 Friuli-Venezia
 Giulia                   UD              Tarvisio           500 635                    -         500 635
 Friuli-Venezia
 Giulia                   UD       Pasian di Prato          9 500 000                  -         9 500 000

                                                      24
Friuli-Venezia Giulia                                13 518 929      100 000    13 418 929
Trentino-Alto Adige     BZ         Bolzano              616 000            -       616 000
Trentino-Alto Adige     BZ     San Candido              272 000            -       272 000
Trentino-Alto Adige     BZ         Silandro              92 000            -        92 000
Trentino-Alto Adige     TN           Trento             192 000            -       192 000
Trentino-Alto Adige                                   1 172 000            -     1 172 000
Nord-est                                             52 957 239    6 680 700    46 276 539
Lazio                   LT           Latina           1 448 777            -     1 448 777
Lazio                   RM            Anzio              61 505            -        61 505
Lazio                   RM        Ciampino            1 240 000            -     1 240 000
Lazio                   RM    Civitavecchia           1 143 500      100 000     1 043 500
Lazio                   RM       Bracciano              760 000            -       760 000
Lazio                   RM           Roma           102 420 224   14 150 090    88 270 135
Lazio                   RM         Pomezia            3 203 832            -     3 203 832
Lazio                                               110 277 838   14 250 090    96 027 749
Marche                  AN          Ancona            3 239 809            -     3 239 809
Marche                  AN       Agugliano            1 001 558            -     1 001 558
Marche                  MC        Camerino              169 000            -       169 000
                                 Civitanova
Marche                  MC          Marche               44 500           -         44 500
Marche                  MC   Porto Recanati              30 300           -         30 300
Marche                  PU           Urbino              99 000           -         99 000
Marche                  PU             Fano              40 000           -         40 000
Marche                                                4 624 167           -      4 624 167
Toscana                 FI        Firenze                85 540           -         85 540
Toscana                 GR      Grosseto                426 245           -        426 245
Toscana                 LI        Livorno               787 050           -        787 050
Toscana                 PI            Pisa            3 221 378     100 000      3 121 378
                              Montecatini-
Toscana                 PT         Terme                292 493            -       292 493
Toscana                 SI          Siena               325 469            -       325 469
Toscana                                               5 138 174      100 000     5 038 174
Umbria                  PG         Spoleto            1 779 519      100 000     1 679 519
Umbria                  PG         Perugia            1 436 221            -     1 436 221
Umbria                  PG         Foligno              136 237            -       136 237
Umbria                  PG   Gualdo Tadino              110 775            -       110 775
Umbria                                                3 462 752      100 000     3 362 752
Centro                                              123 502 931   14 450 090   109 052 842
Abruzzo                 AQ         L'Aquila             895 982            -       895 982
Abruzzo                 AQ        Avezzano              428 542            -       428 542
Abruzzo                                               1 324 524            -     1 324 524
Basilicata              PZ         Potenza            1 823 504      100 000     1 723 504
Basilicata              PZ         Maratea              305 490            -       305 490
Basilicata                                            2 128 994      100 000     2 028 994
Calabria                CS     Castrovillari          1 030 550      100 000       930 550
Calabria                CS          Scalea              851 191            -       851 191
Calabria                VV    Vibo Valentia             950 000            -       950 000
Calabria                                              2 831 741      100 000     2 731 741
Campania                AV        Avellino            1 330 282            -     1 330 282
Campania                BN      Benevento             2 807 467      100 000     2 707 467
Campania                CE      Grazzanise              725 000            -       725 000
Campania                NA          Napoli           16 482 148    3 477 619    14 585 381


                                               25
                        Torre
Campania   NA    Annunziata            119 572            -     119 572
                 Giugliano in
Campania   NA      Campania           1 145 000           -    1 145 000
Campania   NA       Pozzuoli            980 000           -      980 000
Campania   SA         Scafati            99 174           -       99 174
Campania   SA          Sarno             52 994           -       52 994
Campania                             23 741 636   3 577 619   21 744 869
Molise     CB   Campobasso              150 898           -      150 898
Molise     IS      Venafro              245 479           -      245 479
Molise                                  396 377           -      396 377
Puglia     BA           Bari          4 016 642           -    4 016 642
Puglia     BR       Brindisi          1 352 025           -    1 352 025
Puglia     BR         Ostuni             99 616           -       99 616
Puglia     FG   Manfredonia             364 429           -      364 429
Puglia     LE        Lequile          3 652 613           -    3 652 613
Puglia     LE      Gallipoli            911 513           -      911 513
Puglia     TA       Taranto           4 221 026           -    4 221 026
Puglia                               14 617 864           -   14 617 864
Sud                                  45 041 136   3 777 619   42 844 369
Sardegna   CA        Cagliari           357 398           -      357 398
Sardegna   OR       Oristano          3 042 265     100 000    2 942 265
Sardegna                              3 399 663     100 000    3 299 663
Sicilia    AG     Agrigento           1 154 000     100 000    1 054 000
Sicilia    CT       Acireale            400 974           -      400 974
Sicilia    CT    Caltagirone            862 600     100 000      762 600
Sicilia    CT        Catania            519 173           -      519 173
Sicilia    PA       Palermo           3 124 390           -    3 124 390
Sicilia    SR       Augusta           2 644 243           -    2 644 243
Sicilia    TP        Trapani          1 006 661           -    1 006 661
Sicilia                               9 712 041     200 000    9 512 041
Isole                                13 111 704     300 000   12 811 704




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